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普遍服务基金是解决普遍服务问题的“牛鼻子”

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2003-07-26 20:15:41 来源:金沙集团娱乐官网在线

  金沙集团娱乐官网在线国目前实施普遍服务的方法是从计划经济体制沿袭下来的,随着电信领域竞争机制的引入,普遍服务的实施遭遇了前所未有的挑战。如何解决普遍服务问题成为当前电信业关注的焦点话题。

  普遍服务机制亟待确立

  根据国际经济合作与发展组织(OECD)对电信普遍服务的定义:任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信业务,而且服务质量和资费一视同仁。从中可以延伸出两个方面的含义:一是指电信企业要为高成本的地区及低收入的人群提供通信服务,这在金沙集团娱乐官网在线国主要是指为西部及农村边远地区提供普遍服务;二是指要为各运营商不同网络的用户提供一视同仁的电信服务。可见,电信运营商必须承担为广大消费者提供广泛的基础电信服务的义务和责任。

  然而,由于改革时间短,导致相关的政策和制度不健全、不完善,特别是与农村通信建设有关的普遍服务政策几乎是一片空白,致使金沙集团娱乐官网在线国电信市场“5+1”的竞争格局形成后,为了追求经济效益,许多运营商将目光瞄准了高端用户和利润较高的城市市场,并展开了激烈的竞争,大打价格战,而对于欠发达的西部和农村地区市场鲜有问津,从而造成许多电信运营企业事实上不履行普遍服务义务,只有中国电信与中国网通在承担农村通信建设,造成了市场的不公平。对此,《中华工商时报》报道认为,对中国电信来说,影响其今后业务增长的一大问题是“沉重的普遍服务担子何时能卸下”。

  此外,特别是在WTO环境下,国外巨头即将大规模进入,如果不尽快建立与之相适应的普遍服务基金制度,他们就会采取“撇奶油”式的竞争策略,选择利润率较高的业务,如将长途电话作为参与市场竞争的切入点。这无疑将使目前承担普遍服务义务的运营商面临愈加严重的竞争劣势,根本不可能形成真正公平有效的市场竞争。

  电信企业上市后如何面对普遍服务问题?

  很显然,上市之后的电信企业必须向股东负责;但同时,电信业作为国家的基础产业,电信企业又必须向国家负责,例如电信企业必须履行普遍服务的责任和义务。这显然是一个很大的矛盾,上市之后的电信企业该如何解决这一矛盾?

  对此,信息产业部电信研究院陈金桥博士认为,就电信普遍服务的责任而言,无论上市企业还是非上市企业都面临同样的制度规则和政策环境,上市企业不可能豁免这种义务。对于上市企业而言,国家?政府?主要以监管者的身份出现,同时还是国有控股企业?中国的电信上市企业均属于此类?的大股东,股东和监管者的角色在一定程度上重叠。两个角色的目标是不同的,前者是利益最大化,后者要求履行社会责任。

  电信上市企业应该优先考虑的是监管者的要求,承担或者实施普遍服务是强制性义务,而对股东的回报是选择性义务,在高低不同的发展时期可以调整不同的财务分配政策。所以,两者之间并非绝对对立。当然,谁也不是电信普遍服务的天然承担者。上市企业为保障股东利益,可以在制度许可范围内要求监管者对于自身承担的社会义务给予合理的补偿,这将有助于缓解矛盾。

  普遍服务基金能给电信市场带来什么?

  普遍服务机制问题关系到取消非对称管制政策、营造公平公正市场,普遍服务基金出台有利于电信普遍服务的不断推进和电信市场竞争的公平有序。

  制定普遍服务的实现机制就是指定提供补贴资金的税基及征收和补偿的实现方法,并且在原则上满足造成的电信服务的消费扭曲达到最小。然而,金沙集团娱乐官网在线国现行的交叉补贴制并非是最有效率的方法,特别是与引入市场竞争之间存在着矛盾,所以需要尽快建立一种竞争中性的普遍服务实现机制——设立普遍服务基金,使所有电信运营商,无论其企业性质、业务范围,都要承担普遍服务义务,交纳普遍服务基金,将征收来的基金集中补偿给实际承担普遍服务义务的运营商。因此,如果普遍服务基金得以设立,那么所有的市场参与者都将承担普遍服务义务,从而达到符合公平竞争的原则。

  对此,中国电信北京研究院高级工程师张盈唐在接受本报采访时曾指出,普遍服务基金之所以成为各国实现普遍服务的主要筹资方式,首先是因为普遍服务基金由所有电信业务经营者分担,体现了市场经济下的公平原则;其次,普遍服务基金以电信业务收入为征收基础,符合普遍服务“技术中立”、“竞争中立”的原则要求。相对于接入费来说,普遍服务基金的管理成本、管理难度比较低,在运作上更符合WTO对普遍服务管理的“透明性”要求。

  普遍服务基金能给百姓带来什么?

  普遍服务基金的成立,不仅有利于老百姓,而且也有利于解决“数字鸿沟”。对此,信息产业部电信研究院杨培芳副总工程师曾说过,缩小“数字鸿沟”,基础信息产业应该先行,国家一定要尽快建成一种好的机制,促进普遍服务工作的健康发展。

  中国电信集团北京研究院决策研究部陈仕俊副主任则认为,一些弱势群体由于经济原因支付不起电信的正常费用,难以享受到电信的基本服务,在这种情况下,通过设立电信普遍服务基金,对这些弱势群体进行援助,也可以促进电信在弱势群体中的普及,实现社会的公平。

  普遍服务基金能给农村通信带来什么?

  在信息社会,通信对经济发展的促进作用有目共睹,对广大农村来说更是如此,甚至可以说通信是农村走向现代化、农村经济发展和农民致富的一个重要条件。然而,目前金沙集团娱乐官网在线国的农村通信基础仍然薄弱,截至2002年底,全国行政村通电话率才达到85.3%。这与农民占全国人口2/3形成巨大反差。因此,要全面建设小康社会,农村通信建设应该要提速。长期在农村基层工作的人大代表李金生曾一针见血地指出:没有农民的小康,就没有全国的小康社会;没有农村的现代化,就没有全国的现代化。可见,解决农村通信问题相当紧迫。

  然而,由于地区发展不平衡,落后地区和农村地区的经营成本较高,收益较差;发达地区和城市地区经营成本较低,收益较好,因而在竞争条件下,经营者出于利益的考虑,不愿主动承担落后地区和农村地区的经营义务。建立普遍服务基金,对落后地区和农村地区的电信经营者进行必要的补偿,将可以调动这些经营者的积极性,促进落后地区和农村地区的电信普及和经济发展,实现社会的公平。

  因此,对金沙集团娱乐官网在线国来说,建立电信普遍服务基金,把普遍服务的义务确切地落实到每个运营商的头上,将有利于电信普遍服务的不断推进和解决农村通信问题,促进农村通信发展。

  如何设立普遍服务基金?

  设立普遍服务基金已成为业界的共识。现在的悬念在于,如何筹集普遍服务基金?

  中国电信集团北京研究院决策研究部陈仕俊副主任指出,根据国外经验,普遍服务基金的管理和运作至少应当包括基金管理体制、基金征收、使用方法和程序等几项内容,其管理和运作应当坚持公平、公正、有效的原则。简单地说,基金管理者应当由擅长基金管理和熟谙电信业务的第三方中介机构来承担,该机构在电信主管部门授权下承担基金的保值增值、使用监督和评估责任。

  在目前条件下,基金主要来源于几大基础电信运营商,并按业务收入的一定比例进行收取,也可以在一定程度上来源于政府财政拨款和社会捐赠。随着电信的发展,特别是增值业务的发展,在适当的时候还可以向一些大的增值业务运营者甚至所有电信运营者征收普遍服务基金。

  基金的使用为项目管理方式。在目前条件下,首先用于补偿高成本地区现有基础网络和电话业务的运营和维护成本,以后再逐步扩展用于弱势群体的补助、新普及地区的投资和运营成本补偿,以及高成本地区的互联网业务成本补偿等;依据普遍服务项目,在选择普遍服务经营者时,主要采用招标方式,引入市场竞争机制。

  中国电信北京研究院常务副院长肖金学指出:一是立法,强制各个运营商承担普遍服务职能;二是补偿原则,凡是承担普遍服务职能的运营商能够从其他方面得到补偿,依此调动其积极性;三是出台相关政策鼓励并评估各电信运营商承担的这项职责。

  总之,目前金沙集团娱乐官网在线国所实行的普遍服务政策是垄断时期的非对称管制下的政策,已经滞后于市场的发展,并引发了不少问题。因此,在当前市场竞争条件下,只有取消非对称管制政策,建立普遍服务补偿机制,才能促进电信市场竞争走向公平,才能进一步提高金沙集团娱乐官网在线国电信普遍服务水平。金沙集团娱乐官网在线国何时出台普遍服务机制,取消非对称管制政策,实现电信市场的公平、公正,提高普遍服务水平,人们拭目以待。

  通信信息报记者 姚颖 戴贤聪 综合整理

 

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